业委会选举本是服务业主的大好事，却被业主韦某、黎某告上法庭。因业主人数、专有面积未过半，不具有提起行政诉讼的主体资格，二人被驳回起诉，后向检察机关申请监督……该案来源于2021年度十大行政检察典型案例。检察机关通过提出检察建议，督促行政机关和有关基层组织履行行业监督和指导职责，规范业委会选举和履职，维护了1500余户业主的切身利益，让法律监督服务基层治理的“最后一公里”走得更实更深。
“通过一案办理，力促解决一类问题，这是行政检察不断延伸、延‘深’法律监督触角，在法律框架内凝聚多方合力，达成法律共识，共同参与社会治理的生动写照。”在最高人民检察院第七检察厅挂职的中央党校教授、博士生导师王勇在挂职期间切身感受到了这种“四两拨千斤”的检察智慧。
对于社会治理中的有些问题，往往存在着“无人管”或某一主体“管不了”的情况。最高检党组一直强调以系统思维来办理法律监督案件，不能局限于就案办案，而是要跳出案件，站在社会治理的层面，以检察监督的“我管”，促职能部门依法履职的“都管”。
在融入社会治理、以“我管”促“都管”的检察实践中，类案监督发挥了重要作用。这一监督手段既立当下，解决表象背后的某一类问题；又看长远，提前预判未来可能发生的同类问题。记者了解到，日前，最高检首次以行政检察类案监督为主题发布指导性案例。该批指导性案例直指司法实践中存在的较大争议问题，一经发布便引发了社会广泛关注。
在这批指导性案例中，安徽省某县自然资源和规划局申请执行强制拆除违法占用土地上的建筑物行政处罚决定检察监督案令人印象深刻。行政相对人未经批准擅自占用土地进行建设。行政机关对此依法作出处罚决定。但行政相对人既未提出异议，也未执行决定、改正违法行为，行政机关只能依法申请强制执行，结果却未被受理。案件陷入“进退两难”的困局——行政机关既无法申请强制执行，又无法向上一级法院申请救济，导致被非法占用的土地得不到恢复。
对此，检察机关就3起同类型的案件启动监督程序，经调查核实行政机关申请强制执行符合法律规定，并督促审判机关纠正违法行为，为案件“破局”。最终，法院依法受理并作出准予强制执行裁定，案件均获执行，随后，检察机关“趁热打铁”，与相关部门座谈交流，力促建立长效机制——县政府制发专门意见，明确行政执法部门就拆除非法占地违法建筑物向法院申请强制执行，法院裁定准予强制执行后，由县政府安排属地乡镇政府实施。此后，法院对该类案件的强制执行申请均予以受理并裁定准予执行。与此同时，县、乡两级政府及行政主管部门按照“统一领导、属地管理、拆控并重、综合治理”原则，建立健全了8项工作机制，确保对违法违规用地案件执行到位，有效遏制了土地领域违法行为。
这类案件的办理生动展现了检察机关在法律监督中“由一及多”，又“由多归于一”的监督智慧。采访中，王勇向记者描述了一个行政检察能动融入社会治理的立体“坐标”，即检察监督办案对事也要“对人”，这里的“事”相当于案件本身，而“人”代表的是若干个社会治理主体。
“检察院以具体案件为切入点，通过穿透案件，分析背后的深层次原因，发现同属一类的有关工作制度、管理方法、程序等不完善或不规范的问题，通过制发社会治理检察建议，督促相关责任主体在属于自己领域的‘坐标轴’上提出解决方式或改进方式，最终汇聚成合力，共治一方，达到双赢多赢共赢。”王勇说。
事实上，检察监督不仅力促解决“都管”的问题，并且努力追求“管好”的效果。在制发社会治理检察建议后，检察机关更注重做好“后半篇文章”，加强与相关单位沟通联系，在提高监督层次、监督质效方面下功夫，通过监督纠正典型案件中的共性及倾向性问题，将监督意见变成各方共识，形成长效机制，从而实现保障公共安全、维护社会秩序和人民群众切身利益的监督效果。
“检察监督守住了公权力救济的最后一道闸门。检察机关在法律框架内能动履职，参与社会治理不仅是由其法律监督者的法定职责决定，更是对贯彻落实习近平法治思想、对新时代人民群众诉求的坚定回应。”王勇表示，随着检察机关更深入地能动履职、以“我管”促“都管”以及不断提升自身的高质量发展，新时代的法律监督工作将在助推国家治理体系和治理能力现代化中发挥更深、更实、更广泛的作用。
据了解，最高检将在近期专门以“行政检察以‘我管’促‘都管’”为主题发布一批典型案例，进一步示范和引导全国检察机关行政检察部门聚焦人民群众急难愁盼、社会治理难点堵点和执法司法“病灶”“顽疾”，通过精准监督促进具体社会治理问题的靶向施治。
（本报记者徐日丹?见习记者刘亭亭）
■ 2021年度十大行政检察典型案例之杨某诉广东省中山市税务局涉税行政争议监督案
房产以150万元交易，中介公司却以50万元的交易合同代理办税业务，被规避的100万元房产交易款税费该向谁追缴？中山市检察机关办理一案，治理一片——
组合拳打击“阴阳合同”违规避税
广东省中山市检察院就办案中发现的房产交易中以“阴阳合同”避税问题走访税务部门开展调研，提出检察建议
“感谢检察院发出的这份检察建议书，它直接促进了税务部门与住建部门对于房产中介的联动管理，在规范存量房交易工作上，以部门间的精诚共治，力促精准监管。”近日，广东省中山市检察院在对发出的涉税社会治理行政检察建议落实情况进行回访时，被建议单位的税务部门承办人由衷地感慨。
检察监督助力治理违规避税
一年前，中山市检察院行政检察部门受理了一起当事人不服生效行政判决的申请检察监督案。这是一起涉税行政诉讼监督案件，案情原由并不复杂：案件当事人杨某于2017年将自己的房产以150万元的价格转让给万某，约定一切税费由万某承担，而中介公司则以50万元的交易合同代理办税业务。杨某发现房产交易未按正式交易价格报税后，向税务机关进行了实名举报。然而，让杨某没想到的是，税务机关接到举报后，直接向杨某发出《纳税申报通知书》，通知他申报缴纳100万差额的税费，杨某不服，先后申请行政复议、提起行政诉讼，但他的诉求始终没有得到支持。
中山市检察院查明，税务机关仅是通知杨某进行纳税申报，并未确定案涉具体税种和缴税金额，更未直接确定扣缴义务人，也就是说，税务机关的这份纳税申报通知对杨某的权利义务并没有产生实质性影响。杨某作为法定纳税人，有配合税务调查和纳税申报的义务。据此，中山市检察院认为，税务机关向杨某发出的通知书并不违法，法院判决驳回杨某诉讼请求也并无不当。
事实查清了，但行政争议还在，被规避的100万房产交易款税费该向谁追缴？案涉中介公司违法操作“阴阳合同”规避税费应由谁来监管？这些隐藏在案件中的后续问题还没有得到解决。为此，中山市检察院秉持“精准监督”和“穿透式监督”的办案理念，在对该案依法作出不支持监督申请决定的同时，针对该案中尚未追缴到位的100万元房产交易款的税费查处、案涉中介公司违法操作“阴阳合同”代理办税业务及房产交易中的涉税监管漏洞问题分别向税务部门、住建部门发出社会治理检察建议，打出“个案促追缴、类案促排查、整体促升级”的组合拳。
抓源治本积极净化市场环境
在该案的办理过程中，中山市检察院注重办案质效，切实开展行政争议实质性化解，针对杨某不理解、不配合税务调查的情形，耐心细致地对杨某进行释法说理，向其阐明即便合同已约定买方为扣缴义务人，但卖方作为法定纳税人，亦有配合税务部门调查的义务，并引导杨某协助税务机关依法向万某追缴税款。
同时，中山市检察院积极开展调研走访，紧紧抓住案涉中介公司操作“阴阳合同”规避税费问题向税务机关、住建部门摸排普遍性违法问题，进一步向税务机关、住建部门提出社会治理检察建议，促进企业合规经营、净化市场营商环境。针对案涉房产中介公司违法操作“阴阳合同”规避税费的情况，中山市检察院建议税务部门对中介公司开展税务稽查。此外，该院还就此案反映出来的房产中介公司违反《房地产经纪管理办法》相关规定，冒用房产交易买卖双方客户身份签名进行纳税申报的情形，以及协助当事人操作“阴阳合同”规避税费的行为，建议住建部门依法查处，并对全市中介公司类型化问题开展专项清查。
检察建议发出后，税务部门采纳检察建议，依法追缴案涉税款及滞纳金合计4.8万余元，同时，对案涉中介公司近三年房产交易台账实施调账检查，发现案涉中介公司存在实际经营出租的人防车位、自有产权的地下车位等在持有经营期间未及时、足额缴纳房产税、土地使用税等情况，由此共查补各类税费款100余万元。住建部门经核查后依法将案涉中介公司纳入诚信系统预录黑名单，停止其提供居间服务的二手房交易网签资格，并将案涉中介公司违法线索移交市城管执法局予以行政处罚。此外，住建部门采纳检察建议，及时制定《关于进一步加强房地产中介机构排查整治的工作方案》，共排查全市中介机构132家，对发现的问题分类汇总形成台账，将存在问题的经纪机构名称、营业执照名称以及具体经营地址在建设信息网站上点名公布，提示广大民众选择合规经营的中介机构，有效净化了市场环境。
为达到源头治理的目的，促使房产交易中以“阴阳合同”避税问题得到整体杜绝，中山市检察院还督促税务机关与住建部门联合开展面向全市中介行业的合规培训、税法宣教、警示教育等专项行动，同时完善对接平台和价格评估机制，实现房地产交易的“成交合同备案价、税务评估价、实际成交价三价合一”，助力法治环境优化。
类案监督服务民生促发展
办理一案，治理一片。目前，中山市税务部门已启动完善存量房价格评估机制，提高存量房评估价格的社会公信力和纳税遵从制度，同时加强与自然资源部门的沟通合作，以“一窗办理”的方式，部门互认实名认证信息，实现税务部门直接获取自然资源部门存量房交易相关资料，最大限度降低由中介代理申报引发的税务风险。住建部门也进一步完善房地产中介机构诚信管理，启动了对原有的《中山市房地产行业诚信管理（试行）》和《房地产企业不良行为扣分标准》的修订工作，将房地产中介机构的计分标准与最新法律法规及上级部门通知要求对接，加强了对房地产中介机构经营行为的监管力度，健全完善了房地产企业诚信体系，积极营造诚实守信的社会环境，促进房地产市场持续健康发展。
在监督办案中以“我管”促“都管”，是行政检察参与社会治理、助力法治政府建设、实现双赢多赢共赢的有效途径。近年来，广东省检察院明确要加强行政检察类案监督工作，注重发现行政执法中具有普遍性、倾向性的“共性问题”，延伸行政检察监督效果，提升社会治理参与度。2021年，全省共发出类案检察建议144份，涵盖串案2519件，涉及自然资源、市场监管、生态环境、住房建设和城乡规划、交通治安、劳动人社等多个领域。2022年初，广东省检察院聚焦人民群众急难愁盼与社会治理的难点堵点，针对监督办案中发现的住房和城乡建设领域工程竣工验收备案、商品房竣工验收备案、住房专项维修资金监管等方面存在的问题，开展专项行动，同时，指导全省各市级检察院针对特定地区、特定行业、特定领域的突出问题，开展立足本市实际的“小专项”，把专项监督活动与服务保障民生及综合治理有机结合起来。截至目前，广东各地已开展“小专项”25项，收到了良好的政治效果、法律效果和社会效果。
（本报通讯员王磊 马佳娜）
■专家点评
本案体现了监督、参与、协治的新发展理念
中国人民大学法学院教授、博士生导师，中国法学会行政法学研究会副会长?杨建顺
对于许多行政检察监督案件来说，其典型性往往表现在某个方面，诸如方式和路径创新方面，实质性化解争议方面，涉案标的物巨大、法律关系复杂方面，抑或是程序方面，实体方面；等等，因其在某个方面具有突出特色，检察机关释法用法成效显著，故而被称为典型案例或者优秀案例。与之相对，本案不是在某个方面，而是几乎在全部过程（包括程序和实体等）所有方面，都具有突出的典型性。
本案中，买卖双方以房地产转让合同来转让房产，约定了由买方承担相关税费，而中介公司通过“阴阳合同”来帮助买方逃税，经卖方举报、复议、两级法院诉讼和再审，争议依然未得到解决。卖方（举报人）申请检察监督，从而为检察机关启动行政检察建议提供了契机，而作为行政机关的税务部门和住建部门积极回应并落实检察建议，圆满实现了法定目标。由此可见，本案体现出了监督、参与、协治的新发展理念，具有极高的推广价值。
本案所涉税费的数额并非巨大，但由于这种签订“阴阳合同”的交易活动具有普遍的日常性、持续性和广泛覆盖性，所产生的逃税等违法现象也具有较强的隐蔽性，决定了该领域特别需要也适于建立健全合法规范运营机制。从这一点来说，本案具有极其广泛的示范作用和重要的警示意义。
尤其值得强调的是，本案中，检察机关基于杨某的申请而启动行政检察监督权，体现了“人民检察院在履行职责中发现”这一相对消极性的行权要件。与此同时，又顺势积极作为，发挥行政检察“穿透式”监督职能，将检察监督权依法且有效地运用于一般行政过程，厘清举报人和纳税义务人的权责分界，以检察建议的形式督促行政机关补正相关执法行为，并进一步跟进、推动了相关领域建章立制。既要遵循相对消极性和补充性原则，又要顺势积极作为，这是行政检察监督法学需要特别关注并潜心研讨的课题，而本案提供了重要素材。
纵观全案，检察监督不仅法律依据充分，而且对行政行为的监督方式得当，使其实效性得以保障，最终实现了“办理一案、治理一片”的效果，有效助力了社会治理体系和治理能力现代化建设、服务了经济社会高质量发展，可谓践履行政诉讼法、人民检察院组织法等法律规范之典范，落实《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》精神之楷模。
